Ad Melkert, voormalig Speciaal Vertegenwoordiger van de VN Secretaris-generaal voor Irak

Januari 2015
Noot van de schrijver

Na als Speciale vertegenwoordiger van de VN Secretaris-generaal voor Irak gediend te hebben (juli 2009 – september 2011), ben ik me natuurlijk continu betrokken blijven voelen bij het lot en de toekomst van de mensen in Irak. Ik ben vaak gevraagd commentaar te geven op politieke, economische, sociale en humanitaire ontwikkelingen en om bijdragen te leveren aan beleidsdiscussies en –aanbevelingen.

Onder de vele themaís van zorg valt de willekeurige detentie[1] van de asielzoekers[2] in ìCamp Libertyî op als een humanitair noodgeval: lastig op het eerste gezicht, maar relatief eenvoudig op te lossen wanneer politieke wil en humanitair mededogen zouden prevaleren boven politieke berekening en passiviteit.

Nu het einde van 2014 nadert, is de politieke situatie in de regio dramatisch veranderd door de inval van extremisten van de ìIslamitische Staat van Irak en de Levantî in grote delen van Irak en SyriÎ. Parallel daaraan hebben de Irakese parlementsverkiezingen en de daaropvolgende verandering van premier, president en parlementsvoorzitter potentiÎle openingen voor nieuw initiatief gecreÎerd. Beide factoren zijn relevant voor de toekomst van de ìCamp Libertyî bewoners. Enerzijds is er grote zorg voor een massaslachting in het kamp wanneer ISIL de kans zou krijgen nog dichter bij Bagdad te komen dan ze nu zijn; of door SjiÔtische milities die openlijk hebben verklaard trouw te zijn aan Iran en die door de Iraanse Quds-strijders worden aangestuurd. Anderzijds zou de hernieuwde nationale dialoog en samenwerking na de gepolariseerde jaren onder Maliki ruimte voor humanitair initiatief en constructieve internationale samenwerking moeten creÎren.

Tegen deze achtergrond en op basis van vele gesprekken met betrokken sleutelfiguren binnen en buiten Irak heb ik verschillende aspecten van de huidige urgente situatie overwogen en heb ik aanbevelingen uitgewerkt voor actie die kan helpen een verlies-verlies situatie om te keren in een win-win humanitaire doorbraak.

Achtergrond

Een van de vele dingen die ik moest oplossen tijdens mijn missie in Irak was de zaak van meer dan 3000 Iraanse ballingen[3] die sinds 1986 in Kamp Ashraf in de provincie Diyala woonden. De door de VS geleide Multi Nationale Strijdkrachten in Irak (MNF-I) had de Ashraf-bewoners, lang voor ik naar Irak ging, erkend als beschermde personen onder de Vierde Geneefse Conventie. De VS had schriftelijk toegezegd hen bescherming te bieden in ruil voor het inleveren van hun wapens.

In 2009 droegen de VS de beveiliging van Kamp Ashraf over aan de Irakese overheid, waarbij ze verklaarden dat Bagdad hen verzekerd had de rechten van de bewoners te respecteren en hen humaan te behandelen[4].

Toen ik in de zomer van 2009 in Bagdad aankwam, had de eerste dodelijke gewapende aanval op Ashraf net plaatsgevonden. De VS had toen nog een behoorlijk aantal soldaten in Irak gelegerd en was de enige partij die in staat was de bescherming van de bewoners veilig te stellen. Het was in die tijd dat de Amerikaanse overheid net begonnen was aan een beleid van geleidelijk terugtrekken en stoppen van de bemoeienis met Irak. Vanwege dat proces gingen de Amerikanen niet een oplossing voor de bescherming van de kwetsbare bewoners bieden. Gegeven de veiligheidssituatie in Irak leunde UNAMI ook sterk op USF-I voor bescherming.

Met het doel internationale zorg en aandacht te tonen, besloot ik in oktober 2009 een wekelijks bezoek aan Ashraf door het mensenrechtenteam te starten, wat hielp zowel om een bepaalde mate van bescherming te geven, omdat het een signaal aan de Irakezen gaf dat Ashraf op de internationale radar is, als om een vertrouwensband met de Ashraf bewoners op te bouwen, door hun problemen en klachten in behandeling te nemen en hun geschillen met de Irakese officials te overbruggen.

Maar er kwam een tweede dodelijke aanval op Kamp Ashraf, op 8 april 2011. Er waren eerdere aanwijzingen van een mogelijke vijandelijke beweging door de Irakezen. Terwijl wij militair gesproken machteloos waren, waarschuwde UNAMI de diplomatieke gemeenschap en was ze in geregeld contact met de Amerikaanse ambassade om onze zorg over te brengen. Het Amerikaanse peloton dat Ashraf moest monitoren, was ook bezorgd op de avond voor de aanval, maar kreeg het bevel het gebied te verlaten. Vierendertig bewoners werden gedood en verscheidene tientallen raakten gewond.
UNAMI zond op 13 april, na vertraagde toestemming van de Irakezen, een delegatie naar Kamp Ashraf om de feiten van het bloedbad dat daar plaatsvond te verifiÎren en maakte de omvang van de moordpartij aan de buitenwereld bekend[5].

De gebeurtenissen van april 2011 waren uitdrukking van fundamentele veranderingen in de politiek. Onder Premier Al Maliki voelden Soennitische politici zich in toenemende mate vervreemd, resulterend in een grote kloof in de maatschappij. Terzelfder tijd waren de VS strijdkrachten op basis van de Status of Forces Agreement bezig met de terugtrekking die per eind 2011 voltooid moest zijn. Het was geen toeval dat Al Maliki verklaarde dat Ashraf eind 2011 gesloten moest zijn, zonodig met geweld. Dit was een complex probleem. De bewoners hadden daar sinds 1986 gewoond. Ze hadden het gehele kamp met eigen middelen gebouwd en hadden zekere rechten verworven zowel volgens Irakees als volgens internationaal recht. Daarbij kwam dat zij bang waren dat vertrekken uit Ashraf naar andere locaties in Irak hen aan meer gevaren zou blootstellen.

Van USF-I werd verwacht dat ze de terugtrekking uit Irak per eind december zou voltooien. UNAMI, de enig overgebleven gesprekspartner van de regering van Irak betreffende Ashraf, kwam onder enorme druk te staan om mee te werken aan de sluiting van het Kamp. Ik vond het de taak van UNAMI om te helpen, als onpartijdige bemiddelaar en met de steun van de diplomatieke gemeenschap in Bagdad, een oplossing te vinden die de Ashrafbewoners in staat zou stellen Irak te verlaten, indien en wanneer er elders asiel geboden werd. Elke verhuizing binnen Irak leek onnodig te zijn aangezien zij rechtstreeks vanuit Ashraf naar een plaats buiten Irak herplaatst konden worden. Daarbij kwam dat er geen levensvatbaar plan voor interne verplaatsing was, die naar mijn mening een locatie vereiste die aan de nodige humanitaire voorwaarden zou voldoen en boven alles veilig voor de bewoners zou zijn. En dus wilde ik me niet aan steun voor interne verplaatsing verbinden als we geen goed plan hadden.

 

Maar mijn opvolger in Irak, geconfronteerd met dezelfde druk, ging mee met een onvoorwaardelijke verhuizing naar een andere locatie, die ten onrechte ìCamp Libertyî wordt genoemd. Met als gevolg dat het probleem was verplaatst en niet opgelost. UNAMI tekende zonder overleg met de bewoners een Memorandum of Understanding met de regering van Irak voor de herplaatsing. Onder druk van de regering werd aan de Ashraf bewoners misleidende informatie gepresenteerd over de toestand van de nieuwe locatie, die helemaal niet goed was voorbereid om hen te kunnen huisvesten. Er was hen verteld dat ze hooguit 6 maanden in ìCamp Libertyî, aangeduid als Temporal Transit

Location (TTL), zouden verblijven. Terwijl het duidelijk was dat dit tijdsbestek onrealistisch was.

Na aankomst van de eerste groep bewoners waren ze geschokt door de omstandigheden in Camp ìLibertyî. De juiste aanpak van UNAMI zou zijn geweest de realiteit daar te erkennen en om met de bewoners en de Irakese officials aan verbetering van de situatie te werken, in plaats van proberen de slechte omstandigheden te rechtvaardigen of de bewoners van extreme eisen te beschuldigen. De bewoners hadden in Ashraf laten zien dat ze een woestijn in een moderne stad konden omtoveren. Ze hadden van ìLibertyî absoluut een bewoonbare plaats kunnen maken, als zij toegang hadden gehad tot diensten en gereedschappen, zoals in de in december 2011 ondertekende MoU was bepaald. Actie van UNAMI om evenwicht te brengen tussen de verschillende kanten, zou hebben bijgedragen aan het opbouwen van vertrouwen bij de bewoners en een duidelijke boodschap hebben afgegeven aan de regering van Irak over haar verplichtingen, meer dan nu gezien of bekend is.
Belangrijk is, dat in 2012 de VN Werkgroep inzake willekeurige detentie tot de conclusie kwam dat de ìgevangenhoudingî van de Kampbewoners ìwillekeurigî is, in strijd met de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en het Internationaal Convenant inzake Burgerrechten en Politieke Rechten[6]. Bijzondere zorg werd geuit dat er ìgeen plaats was waar zij hun grieven kwijt konden, dat er geen klachtenprocedure was om hun situatie aan te pakken en (Ö) hun detentie voor een rechtbank aan te vechtenî. Helaas koos de regering van Irak ervoor niet op het rapport te reageren .

De moordpartij op 1 september 2013 op de overblijvende bewoners in Ashraf, toen er 52 werden afgeslacht, is de allerergste aanval op de vluchtelingen geweest. De 100 bewoners waren in Ashraf achtergebleven om hun eigendommen te beschermen, op basis van een overeenkomst tussen alle betrokken partijen, inclusief de regering van Irak, de UNAMI en de Amerikaanse regering. Zij waren ervan verzekerd dat ze daar konden blijven totdat de eigendomszaak geregeld zou zijn.

Lijst van zorgpunten

Gezien de urgentie van de zaak lijkt het niet nuttig terug te kijken op wat er anders kon of moest worden gedaan. Belangrijker is om te kijken wat er nu moet gebeuren, zonder verdere vertraging.

Ten eerste zou ik het belang willen onderstrepen van de beslissing van de VN Secretaris-generaal om in januari 2014 een ìSpeciale adviseur voor herplaatsing van Kamp Hurriya bewoners buiten Irakî aan te wijzen, om een nieuwe evenwichtige benadering mogelijk te maken. Dit heeft de zorg belicht dat te weinig landen, met de opmerkelijke uitzondering van AlbaniÎ, hun deuren geopend hebben voor de asielzoekers in ìCamp Libertyî. Tot op vandaag komt er nauwelijks enig geld beschikbaar om een fonds te vullen dat speciaal voor herplaatsing is gemaakt. En landen blijven terughoudend om asielstatus te verlenen ondanks voortdurende diplomatieke inspanningen om een humanitaire ramp te voorkomen.

Toe te juichen als deze pogingen ook zijn, laten zij helaas duidelijk een schaduwzijde zien: de regering van Irak hoeft zich niet te verantwoorden voor de leef-, en veiligheidsomstandigheden in ìCamp Libertyî.

Er zijn veel redenen tot zorg over de veelheid van klachten en het bijbehorende met de vinger wijzen tussen verschillende betrokken partijen. Ik zie het als mijn plicht alleen de balans op te maken van zaken, zonder vooroordeel, en met de bedoeling begrip te kweken voor de feiten en, op die basis, maatregelen aan te bevelen om de situatie te verbeteren, zolang herplaatsing buiten Irak nog niet is voltooid.

Zorgpunt 1: Medische behandeling

Gedurende de laatste nog lopende periode zijn er zaken onder de aandacht van de regering en van UNAMI gebracht, die gaan over mensen die medische behandeling nodig hebben buiten het kamp, vergezeld van vertrouwde en betrouwbare tolken. Zonder over elke situatie in details te treden: ik betwijfel niet dat we een patroon van attitudes zien, van gebrek aan interesse tot doelbewuste provocatie, zonder voordeel voor wie dan ook en steeds meer tot schade van de bewoners hoe langer het duurt. Dit kan gemakkelijk worden opgelost. De internationale gemeenschap, inclusief de VN door UNAMI en UNHCR, moet de beperkingen voor de bewoners tot vrije en ongehinderde toegang tot essentiÎle medische zorg niet accepteren.

Zorgpunt 2: Politie

Hoewel het onbetwistbaar is dat de overheid gerechtigd is politie present te hebben, zijn er teveel aanwijzingen van onnodige uitingen van macht of ingrijpende acties en beperkingen. Dit gaat allemaal over wijze van optreden en over neutraliteit en in die zin draagt het bij aan verslechterende leefomstandigheden voor mensen die geen enkele bedreiging voor hun omgeving vormen. Deze kwesties moeten vrij onder de aandacht van alle actoren worden gebracht om tot oplossingen komen.

Zorgpunt 3: Inrichting van het Kamp en voorzieningen

Aansluiting op het elektriciteitsnet, brandstof voor generatoren en uitrusting voor transport en tillen van goederen behoren tot de actuele kwesties die vanaf het begin geregeld hadden moeten zijn. Onvoorspelbaarheid en willekeur prevaleren boven duidelijke procedures die zouden helpen om de zorgen en het wantrouwen aan beide kanten te verminderen.

Zorgpunt 4: Intimidatie

Er zijn recente aanwijzingen dat Teheran bezig is met het plannen van ìfamiliebezoekenî om de bewoners ertoe te bewegen terug te gaan naar Iran. Dit suggereert dat de onacceptabele praktijken van het onder druk zetten van de Kampbewoners middels bezoeken door zogenaamde, maar vaak niet geÔdentificeerde, familieleden en oproepen door reusachtige luidsprekers (zoals vroeger gedurende een lange periode in Kamp Ashraf het geval was) weer hervat worden. Dit gaat in tegen elk internationaal vastgesteld beginsel van behandeling van, in het bijzonder, asielzoekers die op hun interviews of vertrek wachten. UNHCR en UNAMI zijn in de positie om alle nodige stappen te nemen om deze herhaling van het verleden te voorkomen.

Zorgpunt 5: Overleg met vertegenwoordigers van de regering van Iran

Bewoners hebben herhaaldelijk zorgen geuit over communicatie tussen VN vertegenwoordigers en Iraanse officials wat betreft de toekomst van het kamp en zijn bewoners. Hoewel het in het algemeen normaal is dat er uitwisseling van informatie en gezichtspunten is tussen de VN staf en lidstaat Iran, is het heel belangrijk dat er een streep getrokken wordt waar het gaat over het lot van de bewoners, gezien de 35 jaren van compromisloze vervolging door Teheran en ook met de recente algemene toename van executies in Iran in gedachten[7]. Verder is het onder het internationaal vluchtelingenrecht absoluut verboden om informatie van asielzoekers te geven aan het land van origine waar zij vervolging te vrezen hebben, waar onder mogelijke marteling en zelfs executie. Het is cruciaal dat de VN volledig transparant is in het hooghouden van dit essentiÎle principe. De VN moet niet blijven zwijgen nadat namen van asielzoekers in media rapporten zijn verschenen na een bezoek aan Teheran door de Speciale adviseur voor herplaatsing van de Secretaris-generaal. Het is een punt van grote zorg dat lijsten met namen van vluchtelingen die rondgegaan zijn tussen de bewoners, de UNHCR en de regering van Irak met het oog op hervestiging buiten Irak, onlangs opgedoken zijn op websites verbonden aan het Iraanse Ministerie van Inlichtingen en Veiligheid (MOIS). Dit is een duidelijke schending van internationaal recht en verplichtingen door de betrokken partijen.

Zorgpunt 6: Onpartijdige rapportage

Hier is een belangrijke rol weggelegd voor UNAMI om te rapporteren en om gezien te worden als een instituut dat eerlijk en onpartijdig rapporteert over alle relevante ontwikkelingen in en rond Camp Liberty (als deel van haar taak om de internationale gemeenschap op de hoogte te houden van de ontwikkelingen in de situatie in Irak in het algemeen). Zonder de kwaliteit van de rapportage te veroordelen moet gezegd worden dat verschillende bronnen geregeld zorgen voor duidelijk verschillende rapporten over zaken rond het Kamp. Mensenrechtenexperts hebben zware kritiek geuit op zowel feitelijke aspecten als op afwijkingen van de VN richtlijnen voor openbare rapportage over mensenrechten. Voor zover er inderdaad redenen zijn rapportage onder verantwoordelijkheid van de VN Secretaris-generaal te betwisten, is dit schadelijk voor de reputatie van de VN en contraproductief voor het betrekken van de internationale gemeenschap bij een zoektocht naar een blijvende oplossing. Van elk VN agentschap mag verwacht worden dat zij een faciliterende en bemiddelende rol speelt tussen betrokken partijen, †of zij nu goed of fout zitten ten opzichte van algemene principes van fundamentele mensenrechten. Waar een VN delegatie in een soeverein land uiteraard geconfronteerd wordt met beperkingen en druk, zouden transparantie en eerlijkheid moeten prevaleren in de fundamenteel onpartijdige manier waarop de VN behoort te handelen.

Zorgpunt 7: Duidelijkheid in de rol van de VN

Mijn eigen ervaring heeft mij maar al te bewust gemaakt van de complexiteit van de uitvoering van het VN systeem in Irak, met verschillende agentschappen die hun missie in een zeer gevoelige omgeving moeten uitvoeren. Maar toch is er een cruciaal verschil tussen het specifieke mandaat van de politieke UNAMI missie, zoals gedefinieerd en regelmatig getoetst door de Veiligheidsraad, en het universele mandaat van gespecialiseerde agentschappen. Ik weet nog hoe premier Maliki geregeld onderstreepte dat onder de resoluties vanaf 2007 UNAMI er was om te handelen ìop aanvraag van” de regering van Irak. Gezien dit mandaat was het een welkome actie toen UNHCR, een speciaal agentschap met een eigen uniek mandaat, de ìLibertyî bewoners tot ìmensen van internationale zorgî onder internationaal recht verklaarde. Dat zou de basis moeten zijn geweest voor UNHCR om de rechten van de bewoners op toegang tot goederen, diensten en medische zorg te verzekeren; door ìLibertyî tot vluchtelingenkamp te verklaren, zodat ze beschermd zouden zijn tegen elke vorm van mishandeling en aanvallen. En toch is het de UNAMI geweest die doorging met de primaire verantwoordelijkheid te nemen in het monitoren van de situatie ter plaatse. Dat is onvermijdelijk in de knel gekomen met grotere politieke afwegingen en belangen die de neiging hadden het primaat van humanitaire zorgen te overvleugelen.

De VN moet ook serieus overwegen hoe de verantwoordelijkheid voor de buitengerechtelijke executies en ontvoeringen bij aanvallen tegen zowel Kamp Ashraf als Camp ìLibertyî in de periode 2009-2013 naar het internationale podium kan worden gebracht, in het bijzonder de massaslachting die op 1 september 2013 plaatsvond in Kamp Ashraf. Ondanks herhaalde oproepen van UNAMI, de Hoge Commissaris voor Mensenrechten en de internationale gemeenschap tot een onafhankelijk en onpartijdig onderzoek naar dergelijke moorden en verdwijningen is er door de regering van Irak tot nu toe geen geloofwaardige actie ondernomen. De Speciale Rapporteur van de VN voor buitengerechtelijke, standrechtelijke of willekeurige executies is in de positie om een onderzoek te starten.

Aanbevelingen voor actie

Het is hoog tijd de impasse te doorbreken. De regering van Irak, de VS, de EU lidstaten en andere betrokken staten, hebben te lang naar elkaar gekeken en te weinig naar hun eigen vermogens om de humanitaire situatie van de paar duizend mensen zonder veiligheid en toekomstperspectief aan te pakken. Het gevolg is dan dat de rol van de VN neigt te worden gereduceerd tot die van toeschouwer in plaats van aanjager tot verandering en bovenal voorvechter en beschermer van fundamentele mensenrechten.

De volgende onmiddellijke stappen kunnen bijdragen om de impasse te doorbreken:

1.     De VS, EU lidstaten en andere leden van de VN ìWestern European and Others Groep (WEOG)î moeten – als steun aan het mandaat van de Speciale adviseur van de Secretaris-generaal en de bevindingen van de VN Werkgroep voor willekeurige detentie – (via UNHCR) met aanbiedingen van quota voor asielverlening komen en fondsen voor de hervestiging van de ìCamp Libertyî bewoners ter beschikking stellen.

2.     UNAMI moet de internationale diplomatieke gemeenschap bij elkaar roepen voor steun aan een UNHCR-initiatief om de regering van Irak te laten instemmen met de status van ìCamp Libertyî als vluchtelingenkamp onder bescherming van internationaal recht; en om de regering van Irak aan te moedigen deze instemming aan te bieden aan de VN Werkgroep voor willekeurige detentie, als antwoord op haar kritische rapporten.

3.     De regering van Irak moet haar ìAshraf Commissie ì vervangen (gezien de dagelijkse zaken in en rond het kamp) door een onpartijdige gemengde commissie, bestaande uit een evenwichtig samengesteld aantal vertegenwoordigers van belangrijke ministeries en internationale vertegenwoordigers, waarmee Èn de regering Èn de Camp Liberty bewoners instemmen. Deze commissie moet toezien op de implementatie van de Memorandum of Understanding van 25 december 2011, inclusief vrije toegang tot goederen en diensten middels aannemers; het moet ook dienen om de bewoners te voorzien van een loket voor hun grieven of een klachtenprocedure. Dit moet de bewoners instaat stellen en aanmoedigen deel te nemen aan de reguliere vergaderingen van de Kampleiding om hun invloed hebben in de dagelijkse gang van zaken ter plaatse te verzekeren.

4.     UNAMI moet twee onpartijdige verbindingsmensen benoemen die, om en om, in het kamp zullen wonen, aan de vergaderingen van de gemengde commissie (zie vorig punt) deelnemen en die onafhankelijk over de situatie in het kamp rapporteren als publiekelijk beschikbare input voor de reguliere rapporten aan de VN Veiligheidsraad via de Secretaris-generaal. Zij moeten ook mandaat krijgen om de in Ashraf aanwezige roerende en onroerende eigendommen van de bewoners te beschermen en te verkopen, zoals in het bovengenoemde Memorandum is overeengekomen.

5.     De regering van Irak moet toegang tot medische dienstverlening verzekeren wanneer nodig en in de geschikte ziekenhuizen, zonder restricties, op basis van een protocol, overeen te komen met en gecontroleerd door UNAMI en de Amerikaanse ambassade, met inbegrip van de verstrekking van betrouwbare tolkdiensten..

6.     De regering van Irak moet ervoor zorgen dat Camp Liberty (dichtbij de luchthaven gelegen) zonder oponthoud op het elektriciteitsnet van de stad wordt aangesloten.

Conclusie

Ik heb horen fluisteren dat de ìCamp Libertyî kwesties wel de minste zijn van alle zorgen rond Irak. Dit mag te begrijpen zijn gezien de enorme uitdagingen waar de staat en het volk voor staan. Het is echter kortzichtig om de duidelijke kans van dit specifieke moment te missen. De verandering in de regering van Irak zou alle zijden moeten aanmoedigen de bladzijde om te slaan en een nieuw hoofdstuk te beginnen. De internationale gemeenschap moet inzien dat de deur nu wijder open staat dan ooit om dit schijnbaar onoplosbare probleem op te lossen – voordat de deur opnieuw weer dicht zou kunnen gaan.

Er is nauwelijks een humanitair probleem geweest dat zo erg gepolitiseerd is geraakt als dit. Toch zijn de slachtoffers al jarenlang niet de spelers. Het is essentieel voor de internationale gemeenschap dit te begrijpen en het dus als plicht te zien in te grijpen ter verdediging van internationaal recht en mensenrechten, ongeacht politieke belangen of vooringenomenheid.

Dus dit zou het moment moeten zijn voor regeringen en wetgevers om op te staan en redelijkheid en mededogen te laten prevaleren.

[1] Zoals is verklaard door de VN Werkgroep inzake willekeurige detentie.
[2] Zoals is verklaard door de VN Hoge commissaris voor de vluchtelingen.
[3] Leden van de Iraanse Volksmojahedin (PMOI) of Mujahedin-e Khalq (MEK).
[4] Ambassade van de VS in Bagdad, 28 december 2008.
[5] Voor meer details zie ìThe United Nations and Human Rights in Iraq: The Untold Story of Camp Ashrafî, Tahar Boumedra, 2013
[6] Onder andere rapporten: Communication No. 32/2012 (Iraq)
[7] Zoals onder meer door Amnesty International is gedocumenteerd